К сожалению, понятийный аппарат, содержащийся в украинском законодательстве, порой вводит в заблуждение как юристов в процессе осуществления ими профессионального толкования норм права, так и специалистов правоприменительных органов.
В этой статье вниманию читателя предлагается один из таких примеров, с которым наверняка приходилось сталкиваться юристам, практикующим в сфере земельных отношений. Речь пойдет о понятии «целевое назначение земельного участка» в контексте применения части 3 статьи 20 Земельного кодекса Украины (ЗК), устанавливающего порядок изменения целевого назначения земельных участков, являющихся собственностью юридических и физических лиц.
На практике мне приходилось сталкиваться с тем, что при покупке юридическим лицом земельного участка с целевым назначением «для личного сельского хозяйства» государственный акт оформлялся органами земельных ресурсов уже с целевым назначением «для подсобного сельского хозяйства».
Такая позиция упомянутых органов была подкреплена письмом, подписанным руководителем районного отдела Госземагентства, смысл которого кратко можно сформулировать следующим образом. Изменение целевого назначения земельного участка в рамках одной категории земель (земли сельскохозяйственного назначения), предусмотренной статьей 19 ЗК, является изменением «функционального назначения», осуществляется по заявлению собственника, не является изменением его целевого назначения в понимании части 3 статьи 20 ЗК и, следовательно, не требует соблюдения Порядка изменения целевого назначения земель, пребывающих в собственности граждан или юридических лиц, утвержденного постановлением КМУ № 502 от 11 апреля 2002 года (Порядок).
Следует отметить, что в обоснование выводов, изложенных в указанном письме, не приводилось убедительной аргументации, а сами выводы были сделаны во многом благодаря тому, что законодательство Украины не предусматривает содержательного определения понятия «целевое назначение земельного участка». Это подвигло авторов статьи провести собственный анализ.
Итак, основным нормативно-правовым актом (кроме Конституции Украины), регулирующим земельные отношения, является ЗК. Статья 18 ЗК предусматривает разделение земель по основному целевому назначению на категории, перечень которых приведен в статье 19 Кодекса. Использование указанных понятий («основное целевое назначение земель» и «категория земель») ограничивается главой 4 ЗК, содержащей нормы, определяющие общие положения относительно состава и целевого назначения земель. В остальных нормах ЗК, в том числе описывающих состав земель в рамках отдельных категорий (главы 5—13 ЗК) и определяющих ответственность за их нецелевое использование (статьи 141, 143), законодатель оперирует понятием «целевое назначение». В частности, указанное понятие используется в части 3 статьи 20 ЗК, предусматривающей обязательность соблюдения Порядка при изменении целевого назначения земли.
Системное толкование приведенных норм ЗК позволяет сделать следующие взаимообусловленные выводы:
— понятия «категория земель», «основное целевое назначение земель» и «целевое назначение земель» не являются тождественными;
— понятие «основное целевое назначение земель» (с разделением земель по категориям) шире понятия «целевое назначение земель» и включает его;
— виды «целевого назначения земель» определены в статьях, приведенных в главах 5—13 ЗК;
— изменение одного вида «целевого назначения земель» на другой является изменением «целевого назначения земель».
Приведенные выводы, за исключением последнего тезиса, отражают мнение органа, уполномоченного в соответствии со статьей 9 Закона Украины «О государственном контроле за использованием и охраной земель» осуществлять государственный контроль в этой сфере (Государственной инспекции по контролю за использованием и охраной земель), отмечающего, в частности, в письме № 6-8-698/356 от 10 мая 2005 года, что для каждой из девяти приведенных в статье 19 ЗК категорий земель установлено разное целевое назначение. Например, земли сельскохозяйственного назначения передаются в собственность для: ведения личного сельского хозяйства, ведения товарного сельского хозяйства, ведения подсобного сельского хозяйства и др.
На изложенном выше примере читатель имеет возможность убедиться в том, что порой органы исполнительной власти, применяющие ту или иную норму закона, по-разному толкуют ее смысл. Объясняться это может разными причинами, но основной, пожалуй, является неудовлетворительная подготовка нормативных актов, что может свидетельствовать либо о низком уровне нормотворческой техники, либо об умышленном создании предпосылок к неоднозначному толкованию положений законодательства, в частности, регулирующего земельные отношения.
В заключение следует отметить, что, судя по зарегистрированным в Верховном Совете Украины законопроектам, наши законодатели не настроены на устранение этой коллизии. К примеру, зарегистрированный под № 2028-1 законопроект «О внесении изменений в статью 20 ЗК (относительно изменения целевого назначения земельных участков)», внесенный народными депутатами Присяжнюком М.В. и Бевзенко В.Ф., предусматривает следующую норму: «изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в собственности и пользовании граждан и юридических лиц, осуществляется по ходатайству (заявлению) собственников и пользователей… об отнесении земель из одной категории в другую».
ЛУКОВКИН Антон — юрист ЮФ «Лавринович и Партнеры», г. Киев
